《关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）和《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《方案》）于2021年10月相继发布，明确提出了我国碳达峰碳中和的时间表、路线图和施工图。这不仅是对党的十九届五中全会、2020年12月中央经济工作会议、中央深改委会议、2021年3月15日中央财经委第九次会议等中央对制定碳达峰行动方案等工作要求的深入推进，也为后续政策配套、部门和地方实施奠定了坚实基础。

　　实现“双碳”目标任重道远。我国工业化、城镇化已进入中后期，人民群众对美好生活的需求和发展不平衡不充分的矛盾依然存在，产业结构偏重，能源结构偏煤，能源效率偏低，成为我国实现双碳目标的最大制约。应当充分认识到，碳达峰与碳中和是两个环环相扣、密切相关的目标，碳达峰是碳中和必须经历的阶段，而碳中和则是应对气候变化的政策目标。我国从碳达峰到碳中和的碳排放强度起点高、实现时间紧。发达国家从碳达峰到碳中和一般在40年以上到70年，而我国只有30年时间。因此，碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，而“十四五”是我国实现碳达峰碳中和目标的关键期、窗口期。实践中的两种情形均要避免，一些地方盲目安排高耗能高排放项目，以便碳排放冲一下高峰，为今后的发展预留排放空间；一些地方搞“运动式”减碳，关掉一些本来可以继续运行的项目或产能，引发较大范围的“拉闸限电”，这两种做法都不利于碳达峰的全国统筹、有序达峰。

　　做好碳达峰碳中和工作意义重大。中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，这是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，经过深思熟虑作出的重大战略决策， 事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。《意见》和《方案》的相继发布，提出了碳达峰的主要目标、实施重点和路径，对经济社会发展全面绿色转型，实现高质量发展、加强生态文明建设、全面建设社会主义现代化强国，汇聚全党全国力量迈上绿色低碳循环发展之路，完成碳达峰、碳中和这一艰巨任务，具有重大意义。

　　是推动高质量发展的必然要求。我国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就，人民的获得感幸福感安全感显著增强。与此同时， 我国传统产业占比较高，战略性新兴产业、高技术产业尚未成为经济增长的主导力量，转方式调结构任务艰巨繁重，产业链供应链处于向中高端迈进的重要关口。推进碳达峰碳中和工作，持续壮大绿色低碳产业，将加快形成绿色经济新动能和可持续增长极，为我国全面建设社会主义现代化强国提供强大动力。

　　是加强生态文明建设的战略举措。党的十八大以来，我国生态文明制度不断健全，生态文明建设发生了历史性、转折性、全局性变化。但也应当看到，“十四五”时期，生态文明建设进入以降碳为战略方向、推动减污降碳协同增效、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。应当坚持先立后破，继续推进节能减排降碳，全面施行清洁生产，加快形成绿色低碳生产生活方式，促进生态文明建设不断取得新成就。

　　是维护能源安全的重要保障。能源是经济社会发展须臾不可缺少的资源。2020年，我国能源消费中非化石能源占比不足16%，不少领域能源利用效率与国际先进水平相比还存在较大差距。油气资源对外依存度不断攀升，2020年分别达到73%和43%。随着工业化和新型城镇化的推进，能源消耗量还将刚性增长。做好碳达峰碳中和工作，要以保障安全为前提构建现代能源体系，以可持续方式满足经济社会发展的能源需求，提高能源自给率， 增强能源供应的稳定性、安全性、可持续性。

　　是推动构建人类命运共同体的大国担当。中国不断提高自主贡献，2020年单位GDP碳排放较2005年下降48.4%，超额完成预期目标。中国积极参与全球气候治理，为《巴黎协定》达成、生效和实施发挥了重要作用，是全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。中国“3060”目标的提出，为全球实现《巴黎协定》目标注入强大动力，而完成碳排放强度的全球最大降幅，需要我们付出艰苦卓绝的努力，并将为构建人类命运共同体、共建清洁美丽世界贡献中国智慧、中国方案。

　　扎实推进碳达峰碳中和重点工作

　　《意见》明确了我国碳达峰碳中和时间表，提出构建绿色低碳循环经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力等五个方面的目标。到2025 年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%。到2030年， 单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，非化石能源消费比重达到25%左右，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现。

　　在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中，《意见》是“1”，是管总体管长远的，发挥着统领作用，具有宏观性、战略性和全面性特点， 与《方案》一起构成碳达峰碳中和两个阶段的顶层设计，也有助于各部门各地方编制“双碳”意见，制定能源、钢铁、有色、石化化工、建材、交通等行业碳达峰实施方案，形成分类施策、有序达峰的发展格局。要充分发挥我国的制度优势，抓住“十四五”开局起步关键期，扎实推进碳达峰关键领域的各项重点工作，确保碳达峰碳中和工作取得积极成效。

　　推动我国碳达峰行动，必须坚持一切从实际出发，尊重经济规律、把握达峰节奏。《意见》明确了碳达峰、碳中和工作的时间表、路线图，提出10个方面31 项重点任务：推进经济社会发展全面绿色转型，深度调整产业结构，加快构建清洁低碳安全高效的能源体系，加快推进低碳交通运输体系建设，提升城乡建设绿色低碳发展质量，加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用，持续巩固提升碳汇能力，提高对外开放绿色低碳发展水平，健全法律法规标准和统计监测体系，完善政策体系、推进市场化机制建设。《方案》则细化部署了能源绿色低碳转型、节能降碳增效、工业领域碳达峰、城乡建设碳达峰、交通运输绿色低碳、循环经济助力降碳、绿色低碳科技创新、碳汇能力巩固提升、绿色低碳全民行动、各地梯次有序达峰等“碳达峰十大行动”， 为各部门各地方的碳达峰行动明确了前进方向和基本要求。

　　一是能源绿色低碳发展。能源是经济社会发展的重要物质基础，也是碳排放的最主要来源。要优化能源结构，构建清洁低碳安全高效的能源体系，在保障供应的前提下，努力控制化石能源总量，推动煤炭消费尽早达峰；合理发展天然气，安全发展核电，大力发展水电、风电、太阳能、生物质能等非化石能源，实施可再生能源替代行动，努力使用非化石能源满足新增能源需求、替代存量化石能源消费量；改变能源供给、转化和利用方式，形成用碳少排碳、不排碳的新模式；深化电力体制改革，构建以新能源为主体的新型电力系统，积极发展“新能源+储能”、源网荷储一体化和多能互补，实现能源管理数字化、智能化。我国能源升级无法效仿西方国家路径，而要逐步提升非化石能源消费比重，不断提高消费端电气化水平，压缩能源转型升级时间；要坚持安全降碳，将经济社会发展和人民群众改善生活的能源需求放在重要位置；要坚持节能优先，将节能放在重要位置；能源开发利用必须减少对生态环境的不利影响，降低二氧化碳等温室气体排放强度；必须以群众可承受为前提，不能脱离中国国情、超越发展阶段，推动煤电从基础性电源向基础性和系统调节性电源并重转型，实现能源的安全、高效、清洁、低碳、可持续发展。

　　二是大力推进产业结构转型升级。从发达国家的发展经验来看， 减碳曲线与一个国家的产业结构以及城市化水平密切相关。要深化供给侧结构性改革，推进存量优化和增量提质高效，推动钢铁、有色、建材、石化等行业碳达峰。工业既为人民群众的衣食住行用提供丰富多彩的产品，也是碳排放的主要领域之一；工业碳达峰对全国整体达峰意义重大。要把坚决遏制“两高”项目盲目发展作为重中之重， 加快产业绿色低碳转型和高质量发展。切实减少工农业生产过程中的碳排放，加快发展战略性新兴产业，推动服务业低碳发展；大力推行绿色设计，完善绿色制造体系， 建设绿色工厂和绿色工业园区，优化产能规模和布局，促进石化化工与煤炭开采、冶金、建材、化纤等产业协同发展；推动新一代信息技术与绿色低碳产业深度融合，引导钢铁、有色、建材等行业向轻型化、集约化、制品化转型，推动产业结构由高碳向低碳、由低端向高端转型升级。

　　三是加快城乡建设和交通运输绿色低碳转型。将绿色低碳发展要求贯穿城乡规划建设管理各环节， 推动城市组团式发展，增强城乡气候韧性，建设海绵城市。结合城市更新、新型城镇化建设和乡村振兴战略的实施，强化绿色设计和绿色施工管理，加快推广超低能耗、近零能耗建筑，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展，提高新建建筑节能水平。提升城镇建筑和基础设施运行管理智能化水平，推进热电联产集中供暖，因地制宜推行热泵、生物质能、地热能、太阳能等清洁低碳供暖。建设集光伏发电、储能、直流配电、柔性用电于一体的“光储直柔”建筑。加快形成绿色低碳运输方式，积极扩大电力、氢能、天然气、先进生物液体燃料等新能源、清洁能源在交通运输领域应用。推动不同运输方式合理分工、有效衔接，降低空载率和不合理客货运周转量。大力推广新能源汽车，推广电力、氢燃料、液化天然气动力重型货运车辆。加快大宗货物和中长距离货物运输“公转铁”、“公转水”，不断提升铁路系统电气化水平。将绿色低碳理念贯穿于交通基础设施规划、建设、运营和维护全过程，优化公共交通基础设施建设，降低全生命周期的碳排放。发展智能交通，构建便利高效、适度超前的充换电网络，加快交通运输电动化转型。

　　四是巩固提升生态系统碳汇能力。坚持山水林田湖草沙生命共同体理念，优良的生态环境具有高质量的固碳能力，可将大气中自由运动的“动碳”转化内嵌于生物圈、水圈、岩石圈的“静碳”，从而减轻大气温室效应。发展富碳农业， 依据自然界植物生长规律，遵循生态环境学、能源经济学、土壤学、植物学等基本原理，运用系统工程和现代科技成果，将工业生产活动中产生的大自然不能自然消纳的巨量二氧化碳富集后，经过必要的施配后用于农作物生长，同时减少化肥、农药使用，提高土壤有机质含量，提高农作物品质和产量，将“饭碗牢牢地端在自己的手上”。碳中和将对荒漠化土地及其利用方式重新赋值，原来种树种草需要消耗大量水资源，而发展光伏发电不仅不需要水资源，还能增加低碳能源供应。持续推进生态系统保护修复重大工程，着力提升生态系统质量和稳定性，为巩固和提升我国碳汇能力筑牢基础。以森林、草原、湿地、耕地等为重点，科学推进国土绿化、实施森林质量精准提升工程、加强草原生态保护修复、强化湿地和耕地保护，不断提升碳汇能力。加强与国际标准协调衔接，完善碳汇调查监测核算体系，鼓励海洋等新型碳汇试点探索。 坚持用正确的办法实现碳中和长远目标

　　坚持全国统筹制定规划和实施方案，不能以昨天的经验去规划未来，而要将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程各方面。碳达峰碳中和是一个多维、立体、完整的系统工程，不可能由一个地区、一个行业、一个单位“单打独斗”。实现碳达峰碳中和是一场硬仗，是对我们党治国理政能力的一场大考。必须坚持全国一盘棋，发挥地方、行业、企业和公众的积极性和创造性。必须加强党的领导，分类施策、持之以恒，重点突破，各地各部门要从实际出发制定落实措施，将责任分解到实施地方和部门，鼓励有条件的地方、行业、企业积极探索，形成一批可复制、可推广的经验模式。

　　加强绿色低碳技术的科技创新和推广应用。加大创新力度， 发挥新型举国体制优势，强化理论和制度创新，用好“赛马”机制，提前布局低碳零碳负碳重大关键技术，有序推动以“军令状” 方式开展低碳零碳负碳新材料、新技术、新装备的攻关。深入研究全球气候变化成因、碳汇等基础理论和方法，突破储能、智能电网等关键技术，实现氢能及储能技术、先进安全核能技术、碳捕集利用封存（C C U S）技术协同推进，把核心技术牢牢掌握在自己手中，破解“卡脖子”制约，并为颠覆性技术留足空间。大力发展碳循环经济，变能源和工业生产排放的二氧化碳“废物”为含碳材料等有用资源，实现多能互补、温度对口、梯级利用。加快培养一批碳达峰碳中和基础研究、技术研发、成果转化、应用推广等领域的专业化人才队伍。

　　健全法规标准和政策体系。完善投资、金融、财税、价格等政策体系，加大财政对绿色低碳产业发展、技术研发等的支持力度。建立健全碳达峰碳中和标准计量和统计监测评价体系，完善碳排放数据管理和发布制度，并与国际标准衔接。构建绿色低碳循环发展的经济体系，推动产业结构和能源结构的调整优化，保障能源安全和产业链供应链安全，为实现高质量发展注入新动能。发展绿色金融，设立碳减排货币政策工具，有序推进绿色低碳金融产品和服务的开发。统筹推进绿色电力交易、用能权交易、碳排放权交易等市场化机制的建设。

　　坚持政府和市场两手发力。实现碳达峰碳中和目标，既要充分发挥市场配置资源的决定性作用，以引导发展要素向绿色低碳发展集聚；也要发挥政府的调控作用，提供更多的公共产品和公共服务，并激发市场主体的绿色低碳转型内生动力和创新活力。深化改革，大力破除制约绿色低碳发展的体制机制障碍，提高管理效能，为绿色低碳经济体系的建立创造公平、公正、公开的市场环境。碳中和是对我国经济社会发展各方面的一次重塑，将深刻改变每一个人的生活。应推动形成绿色低碳生产生活方式，大力倡导勤俭节约，坚决反对不合理的奢侈浪费，鼓励公众低碳出行， 重复利用购物袋，积极参与垃圾分类， 从而使简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式成为社会时尚和氛围。

　　推动构建人类命运共同体。坚持发展中国家定位，坚持共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，积极参与应对气候变化国际谈判，主动参与气候治理国际规则和标准制定，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。扎扎实实办好自己的事情，加快共建“一带一路”投资合作绿色转型，深化与各国在绿色技术、绿色装备、绿色服务、绿色基础设施建设等方面的交流与合作。讲好中国故事，发出中国声音，贡献中国方案和中国智慧，共同保护地球家园。

　　在碳达峰过程中，要处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全和群众正常生活的关系，有效应对可能出现的经济、金融、社会风险，确保安全降碳。中国实现碳达峰碳中和，将为进一步构建人类命运共同体、共建清洁美丽世界做出应有贡献。

　　作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部